养老机构投资设立和筹备4大重点：养老用地、设立许可、融资和政府补贴、定价和收费监管

养老机构的法务部门，主要负责处理机构设立筹备和运营中所涉及的法律问题。例如，规章、合同等的合法性和合规性的审核，配合行政部门对财务、人事制度及管理流程进行完善，以及对运营、资产及财务法律风险进行防控，在发生法律纠纷及问题时，进行处理并在未来采取相应的防范措施。 

投资设立与筹备 

1.1 养老设施用地的取得 

对于养老机构的投资和经营者来说，了解养老服务设施用地使用权的相关规定并非易事，而事实上，土地使用权的性质与否，却往往是决定一家养老机构是否成功的首要因素。 

在很长一段时期内，我国法律没有对土地分类中，哪些用地性质适合用作养老产业作出明确规定。这一方面是由于中国传统意义上的敬老院、福利院等养老机构，绝大多数是公办福利机构或民办非营利性质的机构，大部分土地是由政府通过无偿划拨的方式供应，和社会资本投资的养老机构的属性有很大差别；

另一方面，我国土地有偿使用制度的法律体系，直至 2004 年左右才初步形成，对于商业、工业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，政府建立了以招拍挂方式出让土地使用权的制度，但是对于养老设施是否归类到经营性用地的管理范畴，业界始终存在争议。

随着越来越多社会资本介入养老产业中，现有制度的实施渐渐产生了瓶颈。 

2014 年 4 月，国土资源部出台了《养老服务设施用地指导意见》（以下简称《指导意见》），一定程度上，将房地产开发项目和养老设施建设项目 进行了区分。《指导意见》规定，专门为老年人提供生活照料、康复护理、托管等服务的房屋和场地设施占用土地，可确定为养老服务设施用地。

老年酒店、宾馆、会所、商场、俱乐部等商业性设施占用土地，则不属于《指导意见》中的养老服务设施用地。《指导意见》还规定，经养老主管部门认定的非营利性养老服务机构，其养老服务设施用地，可采取划拨方式供地；营利性养老服务设施用地，应当以租赁、出让等有偿方式供应，原则上以租赁方式为主。

至此，经营性养老设施用地的土地出让制度，逐步建 立。根据目前的政策，获得适合养老设施经营的土地使用权，可归纳为以下几种典型的方式。

1.1.1 获得增量用地

根据《指导意见》，规划为公共管理用地、公共服务用地中的医卫慈善用地（使用期限最长为 50 年），可布局和安排养老服务设施用地，其他用地中，只能配套建设养老服务设施用房，并分摊相应的土地面积。

从《指导意见》颁布以来的实施情况看，既有养老设施用地的单独出让案例，也有将养老设施用地和居住用地，捆绑出让的案例出现。可见一方面不少地方的建设用地资源已经十分稀缺，政府希望在完成民生工程建设的同时，也能为当地财政带来尽可能多的土地收益 ; 

另一方面，也考虑到要平衡土地使用权人的投资压力，使其可以通过可售商品房的开发回笼资金、取得收益，以便更好地反哺其养老事业的经营。

此外，值得关注的是，为了杜绝投资者利用 “ 低价 ” 获取养老设施用地，但却用作商品房开发的情形出现，各地普遍会在招拍挂文件中，要求受让方建设的养老设施不得分割销售、不得分割转让。同时，对其土地利用面积、建筑设计、规划、运营管理、后期监管方式等方面，都将设置比较严格的规定。

不过，我们也看到这样做的负面影响：开发商为了回笼前期资金，都会尝试以收取会员费、入门费的方式，销售养老设施的长期使用权。

在这个领域，目前我国尚缺乏相关的法律监管，消费者保护机制不完善。这在下文中的 “ 收费监管 ” 部分会有进一步分 析。

1.1.2 利用存量土地 

目前政策鼓励企事业单位、个人对城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房等，进行改造和利用，兴办非营利性养老服务机构。但若用于开办营利性养老机构，各地政府往往会要求土地使用权人，通过协议方式补缴土地出 让金。

因此，投资者在利用存量土地开办养老机构时，必须事先考量规划变更、出让金补缴等可能存在的法律障碍，项目因规划、设计不符合养老设施建筑标准，最终未获设立批准的案例已屡见不鲜。 

1.1.3 其他用途的土地 

我们同时也看到大量投资者利用商业、住宅、旅游地产进行养老社区、公寓或会所的建设，这些不同用途的土地使用权，取得的价格差距非常大。例如，有些酒店用途的土地取得成本比较低，因此，使用权的销售价格可以非常低，这样的项目就很受市场青睐。

另外，养老地产的开发，近几年才开始活跃起来，许多开发商将此作为产业转型的市场契机，也有的将此作为实现某个项目，利益最大化的一种营销手段。但是，不同用途的土地使用权，对养老机构或养老社区的产品定价和收费模式，会产生不同的影响。 

有时同样是一个酒店式公寓改造的养老项目，在一些地方可以获得设立许 可，在另一些地方却不行；或者在有些地方，可以作为产权式养老公寓出 售，在有些地方却行不通。

对于不同用途使用权，年限也需予以关注，因为这既关系到投资者长期运维的成本，也往往是消费者，选择是否入住带有所有权、使用权销售的养老机构的重要考虑因素。 

1.1.4 利用集体土地 

我国土地制度长期以来实行 “ 二元制 ” 的所有权制度，即，只有国家或集体，拥有土地的所有权。土地管理法规定，集体所有的土地，必须先被政府征用后，才能被批准出让给企事业单位、个人用于商业目的。

近年来，二元制的土地制度，已经开始在地方出现试点性松动的迹象，从养老服务设施用地的相关政策，就能看出些许端倪。根据国家政策，集体土地使用权，可以用于民间资本举办的非营利性养老服务设施；而在有些地方，集体土地使用权，可以像国有土地使用权一样，以市场价格出让、转让和出租，也为市场释放出更多可利用的土地资源。 

土地使用权状况在很大程度上，将影响项目的可行性，甚至入住率和盈利能力，因此是养老机构投资风险分析中，不可或缺的一个步骤。 

1.2 养老机构的设立许可 

养老机构的设立要求、程序等在民政部 2013 年 7 月颁布的《养老机构设立许可办法》中有明确规定，在此不再赘述。本文主要探讨两方面的问题：其一是，养老机构营利性和非营利性登记的选择；其二是，投资者在 选择机构类型时的一些考量。 

1.2.1 养老机构的设立登记 

相比于非营利性登记，营利性养老机构其实很好理解，它在出资和商业登记层面的规定和一般的公司登记一样，机构在命名时，也会选择某某养老院有限公司、养护院有限公司、老年公寓有限公司等名称。

近几年，进入中国市场的外资养老机构，大多是进行营利性登记，例如上海的凯健、星堡，南京的欧葆庭，杭州的雍柏荟等，这与国家鼓励外国投资者发展养老机构规模化、连锁化经营，开发优质养老机构品牌的政策引导，密不可分。 

根据外商投资企业的审批和登记制度，外国投资者可以选择以中外合资、中外合作或外商独资的形式，先向拟设立机构所在地省级商务主管部门申请设立审批，商务主管部门予以批准的，则颁发《外商投资企业批准证书》，并在经营范围中加注 “ 养老机构设立许可证经营 ” 。

外国投资者应在获得《外商投资企业批准证书》1 个月内，到工商行政管理部门，办理外商投资企业注册登记手续。外商投资企业注册登记后，应当按照《养老机构设立许可办法》等有关规定，依法申请并取得养老机构设立许可证。

在获得上述许可和依法批准登记前，外商投资营利性养老机构或外国投资者，不得开展养老服务业务，不得以任何名义收取费用、收住老年人。 目前，国内投资者开办的养老机构，还是以非营利性登记为主导，即民办非企业养老机构。

民办非企业单位（以下简称民非）的法律定义是 “ 企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人，利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织 ” 。而所谓非营利性社会组织，是指提供公益性社会服务、不以营利为目的、且盈余不在举办者及成员中分配的社会实体。

民非的登记部门是民政部门隶属的社会组织管理局登记 处。民非登记的经营实体，广泛存在于教育、卫生、文化、科技、体育、劳 动、民政、社会中介服务、法律服务等社会生活领域。

在国内的养老和健康服务领域，也是社会福利性质的民非机构占据了绝大多数，造成这种现状的原因，主要和我国养老机构登记制度的历史沿革密切相关。

一方面，很长一段时期以来，我国没有营利性登记的养老机构存在，民办养老机构，都是按照 1999 年颁布的《社会福利机构管理暂行办法》设立，养老在很长一段时期内，被认定为是一项非营利性的社会福利事业。

另一方面，是政府对非营利性养老机构，在政策上有比较大的倾斜（而对营利性机构的扶持政策较少），主要体现在：对符合条件的民办福利性、非营利性养老机构取得的收入，免征企业所得税；民办非营利性养老机构自用的房产、土地免征房产税、城镇土地使用税；同时在新建床位补贴和有关行政事业性收费减免方面的政策，也明显优于营利性机构。 

目前，针对民非单位的法律制度并不是很多，民非单位的登记和管理，基本还是在适用 1998 年国务院颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条 例》、民政部的《民办非企业单位登记管理暂行办法》，和一些地方实施细则。

近期，由民政部和发改委等十部门，联合颁布的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，也对民办非营利性养老机构的定性作出了  规定，主要可以概括为： 

● 民办非营利性养老机构，应当为捐资举办，机构享有对其资产的法人财产权，捐资人（举办者）不拥有对所捐赠财产的所有权； 

● 民办非营利性养老机构停办后，应当依法进行清算，其剩余资产由民政部门负责统筹，以捐赠形式纳入当地政府养老发展专项基金； 

● 原始捐资有增值的，经养老机构决策机构同意并经审计符合规定的，可对捐资人（举办者）给予一次性奖励。 

不难看出，与营利性经营主体的商业登记不同，民非机构在投资者权益的实现上，存在诸多局限性，而且最为关键的是，不同于公司股权可以进行商业化估值，开办者对民非机构到底享有哪些权益 , 在法律上尚存在争 议，这也使开办者在权益转让时，面临诸多技术障碍。 

1.2.2 养老机构的功能性分类 

由于中国养老产业的起步较晚，很多养老机构尚未针对被服务对象的失智失能程度，进行机构功能设置上的严格区分，自理的老人可能和患有失智症老人住在同一个区域，这将给机构管理带来很大的风险隐患。

随着越来越多的国外先进管理经验的输入，针对不同护理专业进行细分，也将逐渐形成趋势。 在目前的监管环境下，一般意义上的养老机构，按功能还可以细分为老年养护院、社区托老所等新形式。

其中，老年养护院的服务对象，是因生活自理能力缺失，需要密集型生活照顾，但不需要复杂高难度医疗护理服务的失能老年人。老年养护院是为失能老年人提供生活照料、健康护理、康复娱乐、社会工作等服务的专业照料机构；

而社区托老所，可以理解为最小规模的养老机构，根据地方性政策，社会资本可以利用居民住宅，举办全托型社区托老所，其中全托型社区托老所，应具备基本的医疗护理、生活照料条件和资质，服务人员要经过养老护理员职业技能培训，考核后持证上岗。 

与养老机构服务职能非常近似的，还有两种经营业态，在成规模的养老社区或居民小区中也很常见。其一是社区老年人日间照料中心，是指为社区内生活不能完全自理、日常生活需要一定照料的半失能老年人，提供膳食 供应、个人照顾、保健康复、娱乐和交通接送等日间服务的设施。

在上海等地区，已经开始试点 “ 长者照护之家 ” 的社区照护模式，在日间照料中心的功能上进行升级，可以提供 “ 喘息式服务 ” ，意味着其中的部分床位也将承担 “ 短托 ” 的机构养老职能。

其二便是某些类型的医疗机构。随着医养融合政策在各地的落实，民间资本投资举办的护理型养老机构，也会享受到更多财政政策的倾斜。除了通过内设医疗机构、或与医疗卫生机构签订协议，来满足老年人医疗卫生需求外，我们也看到很多诊所、护理站、护理院、社区卫生医院、康复医院、老年病医院、临终关怀医院等，也积极加入养老服务行业。

在选择机构类型时，有些投资者干脆就选择登记为医疗机构（当然医疗机构的设置标准和投资强度，都要高于养老机构），“ 医疗机构中的护理床位 ” 这种操作模式，在各地越来越普遍。 

最后，结合各地陆续开始实施的养老机构设立许可和登记办法，养老机构设立一般涉及的审批内容总结如下： 

● 建设单位的工程竣工验收合格证明； 

● 规划部门同意文件； 

● 卫生、食品药品行政管理部门对与服务范围相适应的餐饮、医疗和生活饮用水等行政许可或行政审批文件； 

● 环保部门核发的验收报告、审查意见或环评许可批复文件； 

● 公安消防部门核发的消防验收报告 ; 

● 民政部门的设立许可 ; 

● 民非登记或工商登记； 

● 税务登记（注：民非机构经批准才能进行所得税减免）。 

需要强调的是，以上任何一项内容的不合规，都可能对养老机构设立许可的审批，带来阻碍或困扰。

例如，根据 2015 年 5 月 1 日开始实施的 《建筑设计防火规范》规定，老年人活动场所宜设置在独立建筑内，且不应设置在地下或半地下，根据建筑物的耐火等级规定，最高不应超过三 层。

因此，如果新建的养老机构内有三层以上的老年活动室、餐厅等场所，就要考虑进行设计或功能性的改动了。 

1.3 融资和政府补贴 

近几年，各地对鼓励社会力量举办养老机构的政策频繁颁布，支持力度不可谓不强。

例如，江苏省专门出台了《关于加快养老服务产业发展的若干意见》，将养老服务产业列入省现代服务业重点支持方向。计划到 2020 年，社会力量举办或运营的床位数占比，要达到 70％ 以上。

综观这些政策的内容，民营资本可能最关心融资渠道及相关优惠政策的颁布和落实。

由于养老产业目前被公认为是一个投资大、回报周期长的行业，投资者通过土地一级市场获得的养老设施用地，往往会设置非常严格的付款条件，除了保险公司和上市房地产企业资金实力比较雄厚之外，很多具备养老社区运营管理能力，但资金实力不强的企业，反而被拦在行业门外，投资者不得不考虑能否承受大量资金沉淀在项目中、投资回报率不确定的风险。

同时，由于国内资本市场对养老服务概念企业的盈利水平，尚未形成有效的评估体系，通过资本市场进行融资的瓶颈普遍存在。 

虽然十部门在《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》 （民发〔2015〕33 号文）中，拓宽了信贷抵押担保物范围，允许民办养老机 构利用有偿取得的土地使用权、产权明晰的房产等固定资产办理抵押贷 款，但养老机构通过传统的银行信贷获得融资支持，还是非常困难。在此背景下，诸多创新型的融资模式已在市场上涌现。 

1.3.1 养老消费信托 

消费信托，简单来讲就是理财 + 消费，是为消费而进行的投资理财，也是一种具备了金融属性与产业属性的消费产品。

信托公司从消费者需求出发，通过发行信托理财产品，让投资者购买信托产品的同时，获得消费权益，直接连接投资者和提供消费产品的提供方，从而将投资者的理财需求和消费需求整合起来，达到保护消费者消费、实现消费权益增值的目的。 

目前，已有不少信托公司与养老机构合作，推出养老消费信托。

例如，北京信托和汇晨养老机构的合作，以及更早的中信信托在这方面的尝试，都将信托产品与养老消费权益联结在一起，使受益人通过购买信托产品，可以通过其安排，获得在养老机构的一系列养老消费权益，价格也比市场标准有一定折扣优惠；

更重要的是，养老机构作为服务供应商，通过信托渠道，实现了项目建设初期的融资目的。 

1.3.2 资产证券化 

资产证券化是指将缺乏即期流动性，但具有可预期的、稳定的未来现金流的资产，进行组合和信用增级，并依托该资产 ( 或资产组合 ) 的未来现 = 金流，在金融市场上发行可以流通的有价证券 ( 债权和收益权 ) 的结构化融 资活动。

在国外，能产生持续现金流的养老社区资产，普遍都通过打包，发行房地产投资信托来进行融资。近几年，随着证监会对企业资产证券化的进一步放开和规范，通过以项目收益权为基础资产支持证券化产品的发行，进行融资的案例日益增多。

与物业收费权一样，养老机构的收费权也是非常稳定、持续、优质的基础资产。据笔者了解，不少正在进行规模化和连锁化扩张的养老机构投资者，正瞄准了这条渠道，相信假以时日，通过资产证券化进行融资，也会成为养老机构、养老地产解决持续开发资金需求的常态方式。 

当然，除了上述几种正在尝试的融资模式外，政府还提出了鼓励通过财政贴息、补助投资、风险补偿等方式，支持金融机构加快金融产品和服务方式创新，推进实施健康与养老服务工程。 

1.3.3 优惠待遇 

各地对于社会力量举办的养老机构，都有或多或少的补助政策，虽然补贴的力度不足以完全减轻机构投资的资金压力，但对于行业盈利能力尚不强的初创企业来讲，即便是小额的补贴，也可能会对项目的盈利起到关键的 作用。 

养老机构是否能享受这些政策，经常和机构的规模大小、登记性质、收费和服务水平相挂钩。根据地区间差异，我们总结了养老机构的优惠待遇，主要表现在以下几个方面：

（1）土地使用权和规划。

目前，许多地方政府鼓励给养老服务设施提供用地，对养老服务设施，特别是专业护理服务设施用地优先供应。虽然有些非营利性养老机构通过划拨的方式获得土地，不需要支付任何土地出让金或土地使用费，但是，营利性养老机构可享受的优惠政策尚不明确，且不同城市之间也有差异。

例如，成都市的政策是，对于外商投资新建的重大养老服务设施项目，土地供应的优惠政策可以根据具体情况 “ 一事一 议 ” 决定。而深圳市的政策则更为明确，将民间资本举办的营利性养老服务设施用地，纳入土地规划和供应的年度实施计划，此类项目的土地价格，将按照同类办公用地基准价的 30％ 计算。 

（2）税收优惠。

非营利性养老机构长期享受大部分的税收减免，然而，对于近年来迅速崛起的营利性养老机构，税收优惠政策却尚未统一口径，其中值得关注的是以下几个方面： 

● 营业税。无论是营利性养老机构，还是非营利性养老机构，都免征营业 税，这与医疗机构提供医疗服务，免征营业税的优惠政策很相似。 

● 企业所得税。关于企业所得税，没有全国性的优惠政策；然而，投资者和经营者可能在地方获取到一些针对养老产业的优惠。比如，一些浙江省的城市，允许退还部分由地方政府留成的企业所得税（中国根据税种的不同，实施三种类型的税收分配机制：国税，地方税和共享税。共享税按照不同税种的比例，在中央和地方各级政府之间分配。企业所得税在国家和地方各级政府之间按照60％∶40％的比例进行分配。），或者通过补贴的方式，提供一定的资金支持。 

● 行政事业收费。对于所有新建的营利性设施，基础设施配套费等，按照其他新建项目标准价格的 50％收取。公用事业费用，如电、水、热等，则按照住宅的标准收取，这比商业或工业用房的收费标准低得多。 

（3）其他补贴或财政奖励。

几乎每一个地方政府，都鼓励新建养老服务设施，根据当地政府的资金实力，投资者可以享受通常按照床数计算的建设补贴，根据不同机构的所有权状况，营利性机构的补贴，通常为每张新建床位 2000 - 20000 元（也有很多地区不给予营利性机构补贴）；

而非营利性机构的补贴标准一般会更高。

此外，各地政府还会根据入住老人的 “ 人头数 ” ，给予机构一定金额的日常运营补贴（主要针对非营利性机构），建立了等级评定制度的城市，还会给予取得一定等级认证的机构特殊的奖励，或针对护理人员的培训，设置一些补贴。

当然，机构对类似的补贴和奖励的使用，也会受到一定程度的监督，因为，政府的初衷是要确保这些补贴或奖励资金用于机构运营，提高专业护理水平和改善入住老人的生活。 

1.4 定价和收费监管 

养老机构的定价模式，也是筹备工作中的一个重要环节，但它一直以来是一个缺乏严格监管的领域。

政府之前将更多监管重心放在公办或者公办民营，这类保基本养老机构的定价上，由于这类机构收住的老人，和政府补贴资金直接挂钩，因此，实施的是政府定价或政府指导价，具有很强的社会福利属性。

然而，随着越来越多的民营养老机构，这几年如雨后春笋般涌现，政府也意识到了进行收费监管，对建立养老行业市场定价秩序，和消费者权益保护的重要性。 

综观目前的收费监管立法，全国层面，目前效力最高的是国家发展改革委和民政部，于 2015 年 1 月颁布的《关于规范养老机构服务收费管理促进 养老服务业健康发展的指导意见》（发改价格［2015］129 号，以下简称 129 号文），该文明确规定了 ：

“ 民办营利性养老机构服务收费项目和标准，均由经营者自主确定，政府有关部门不得进行不当干预；民办非营利性养老机构服务收费标准，由经营者合理确定，政府有关部门可结合对非营利机构监管需要，对财务收支状况、收费项目和调价频次进行必要监督 ” 。

时， 129 号文还规定了养老机构的价格公示、财务报表公开等制度。 行业监管的雏形开始慢慢建立，但是不得不关注到的一个现象是，国内大量的民营养老机构，是以民办非企业单位的形式进行登记，如上文所介绍的那样，“ 非营利性 ” 的属性，使这些机构可以更多地享受政府补贴和税收减免的优待，但是这样的优待在很多时候，并没有直接反映到民非机构的定价上。

不少地方的民非机构定价，已经远远超出了市场平均水平，而举办者通过租金、委托管理费、品牌使用费等形式转移利润，“ 合法化 ” 财务管理的现象也非常普遍。 

在行业目前的发展阶段，经营者为了逐利，上述现象的出现不可避免，而政府监管也不可能非常严厉，以免打消民间资本投资养老产业的积极性。但是对于养老机构的运营者来讲，了解政策监管的现状及趋势，是保持机构合规运营的基本要求。

以下是目前养老机构常见收费项目及其法律规定（以民办养老机构为主要分析对象，并参考部分主要地方立法）： 

（1）床位费和护理费。

129 号文规定了养老机构床位费、护理费，原则上按月度收取，实行市场定价的收费标准应保证相对稳定，并提前告知服务对象。关于定价高低，由于地区差异非常大，且政策不宜过多干预市场，因此，仅有部分地方城市进行了一些原则性的规定，如上海规定 “ 养老机构制定床位费、护理费水平，应与经济社会发展水平、服务质量、入住老年人承受能力相适 应”。

 （2）特需服务费。

原来是公办养老机构内实施差别化、个性化服务的产物，现在随着养老机构承担更多的如上门居家服务、陪医、康复理疗、 精神关怀等服务功能，因此，各类收费项目也越来越多。需注意的是， 特需服务的收费标准需予以明确公示，并且不得以特需的名目变相提高收费或重复收费。 

（3）膳食费。

一般要求养老机构根据物价水平合理制定，并实行单独核算。养老机构可根据入住老人需求，提供不同档次的菜单化膳食服务，供老人自愿选择。由于养老机构往往希望通过良好的餐饮，提高机构居住体验和入住率，因此，膳食费的收取基本以非营利为原则，当然部分机构会将该项服务外包。 

（4）代办服务费。

应明确代办服务项目、服务方式和收费标准，并按规定进行公示、收费和使用。代办服务项目应体现自愿原则，不得强制服务。和膳食费一样，代办服务收费标准一般按非营利原则确定。 

（5）会员费、入门费。

养老机构经常将收取一定金额的会员费和入门费，作为开业前期快速回笼资金的一种融资手段。会员费的收取方式各式各样，数额高低也不尽相同。例如，有的机构根据会员费所对应的服务期限，设定了可退费、不可退费、部分退费的各种模式；

还有的根据入门费收取金额的多少，给予不同折扣的床位费折扣，等等。

由于与国外存在严格资金使用监管不同，国内的立法对这类资金收取后如何使用缺乏监管，消费者长期的居住和获得服务的权利，是否能有充足的保障，是 一个值得担忧的问题。

有部分地方已经开始立法禁止养老机构收取该类费用。如湖南省民政厅近期在《关于进一步加强民办养老服务机构监督和管理的意见》中规定：“ 要认真甄别养老地产与养老机构，既要保护房地产业参与社会养老服务的积极性，又要防止把养老服务机构当作房地产出售。收费一般按月收取，不得实行超过一年以上，乃至终生一次性收费、或者其他形式的变相集资等行为 ” 。 

（6）保证金、押金。

养老机构收取保证金和押金是非常普遍的，由于担心入住老人有欠费行为，因此，保证金主要是起到资金担保的作用，用于在入住者无法向机构承担应付费用时，予以抵扣，或在入住老人需要进行紧急医疗救助时，用于缴纳医疗保证金。保证金和押金在入住期满后需退还，因此，该收费也不能用于机构建设和运营的融资功能。 

最后需要关注的是收费标准的调整机制，重点关注两方面：

其一是，政策对调整频率和调整幅度的监管。129 号文仅笼统地规定：“ 实行市场定价的收费标准，应保证相对稳定，并提前告知服务对象。” 但上海市的地方立法则规定：“ 养老机构的床位费、护理费收费标准公示后 2 年，内不得变动； 养老机构床位费、护理费调整，应体现对已入住老年人的优惠，并设置相应的缓冲期，原则上不得少于 3 个月。”

其二是，通过入住合同，事先对价格调整机制进行协议安排。很多情况下，对现有入住者实施价格调整对机构来讲，是一件非常困难的事情，有时哪怕在规范性上无可挑剔，但由于没有与入住老人充分协商、沟通，并通过事先的协议安排约束双方，价格调整后的实施却成为一道难以逾越的屏障。