益年养老- 养老院建设中存在的五大问题

在中国，由于人口基数巨大，老龄人口在总人口中所占比例较高，因此自进入老龄化社会以来，老龄人口总数增长很快，高龄老人数量也在相应增加，处于失能和半失能状态的老年人口增幅加快，照料和护理问题日益突出;同时，由于现代经济模式的转变和影响，劳动力人口大规模离开传统家庭，进而导致老年人空巢化现象严重。

近期，国务院办公厅出台相关意见，提出加快推进养老服务发展，对促进养老院建设提供了极大的政策支持和依据，势必会给养老院建设带来更大的发展机遇。在此背景下，立足于法治视角，因地制宜，加快并完善养老院建设，具有十分积极的现实意义，而以法律手段推进养老院建设则是其中重要的途径，也是全面实施依法治国的必然要求。

我国养老院建设的现状

当前，我国的养老院有公办和民办两种形态。随着经济体制进一步改革、市场机制逐步完善，许多民间组织也积极参与进来，建设了一大批民办养老院，有效弥补了公办养老院的不足，形成了多样式、多层次的养老院服务体系。

由于养老院在养老服务方面的全天候、高集中、多样性和专业化等特点，不仅能有效提升老年人陪护和照看的质量，而且还能在成本选择上提供更多的空间，同时注入政府的政策支持和社会福利，有效减轻家庭负担，减少代际间因长期共同生活所产生的摩擦，进而有助于家庭和谐，选择到养老院养老的老年人越来越多，养老院建设得到了快速发展。

按照养老院的运行特点和活动内容，应该包括封闭性、半封闭性和开放性三种类型。封闭型养老院主要针对那些失能、半失能老人，可能会涉及诸如老年人监护制度等较为复杂的法律问题，出于对老年人安全的考虑，对老年人与外界的联系管控较严;半封闭型则主要适用于半失能或高龄老年人，同样是基于老年人养护的需要，对其出入养老院及与外界联系的自由度作出一定制度层面的限制。

相对于前两种而言，开放性养老院则在老年人精神自由和尊严保障方面更加契合现代法治精神的要求，应当成为养老院建设和发展的趋势。但对于失能及影响智力判断的高龄老年人来讲，对于其人身安全的保障则确实存在一定难度和挑战。

伴随我国老龄化程度的加剧，资金参与养老院建设的热情不断提升，除政府之外的各类市场主体，包括企业、个人以及社会组织等都成为资金来源的主要支撑，纷纷投入到养老院建设中来。在政府投入层面，投入到养老院建设的社会服务事业费、专项经费、彩票公益金等资金都在不断增加。国有企业特别是央企斥资参与，民企及其他各类民间资本、保险资金、境外资金等也都蜂拥而至，在加速养老院建设的市场中分一杯羹。

一些非企业的社会团体、事业单位及公民个人也都把资金投向瞄向了养老院，出资建设甚至直接参与经营养老院。与此同步，金融机构的支持也成为一大趋势，对养老院建设的支持愈趋明显。除资金投入外，国外的许多养老服务组织和培训机构也都纷纷开进我国的养老市场，积极参与养老院建设，为提高国内养老院建设和运行的能力和水平提供了切实有效的帮助。

然而也应看到，我国的养老院建设虽已取得了快速发展，服务类型和服务内容也在大类别上进一步齐全，但大多还停留在较为低端的层次。从空间分布上看，养老院建设基本与经济发达程度成正比，即经济发达地区占比要高于经济欠发达地区，特别是民间资本的流向体现最为明显。

养老院建设存在的主要问题

尽管我国养老机构得到了长足发展，但仍然存在一些问题。

法律法规尚不完善

政策调整存在一些缺位，使养老院建设缺乏完整的法律依据和政策支持很长时期以来，由于国情原因，指导我国养老院建设和发展的主要就是政策。尽管如此，政策间仍存在衔接不够、原则性条款多、可操作性不强、责任模糊及执行性差等问题。相比较而言，法律法规及规范性法律文件更是先天不足、后天也不够完善，存在土地、融资、连锁经营、风险分担及责任认定、有效赔付等缺口，财税方面的优惠规定也不集中，散而不专，不够规范，无法适应新时代中国特色社会主义全面依法治国的时代要求。因此，亟须在政策调整、法律规范等方面进一步做出努力，加快制定、修改和完善。

硬件建设存在短板

适老性设计滞后，服务设施配备不足，客观制约了养老院规模和服务质量进一步发展和提升的空间在建设数量上，虽然养老服务市场得到快速发展，养老院的入住床位数量增长很快，但仍然难以适应老年人口增加及服务需求增长的庞大需求，缺口很大，供需矛盾较大;在建设设计上，能够完全达到标准、符合要求的养老院少之又少，相应的服务设施条件参差不齐，配置比例较低，功能设计不到位，本土化不足，重外在形象，特别是满足精神文化需要的配套设施更是不足，忽视老年人实际需求等问题严重。

在功能及规模上，多样化、多层次、多功能建设比例不配套，在分别满足高、中、低端不同层次老年人养老服务需求上缺乏市场调研和合理论证，片面追求大而全、高精尖，导致空置率高、资源浪费严重。此外，养老院硬件建设中的封闭化设计，客观制约了养老院经营运行中的开放性，大大降低了其本应具备的人性关怀色彩。

经营管理理念落后

一方面是必要的服务理念、人文理念不足，另一方面则是面对市场化运行要求的竞争观念和危机意识不够;此外，还缺乏面对区域合作、协同发展的历史机遇，新理念、新观点输入不及时或者根本就没有，观念陈腐、因循守旧思想还在一些养老院特别是公办养老院中存在。

理念不到位，思想认识水平不高，经营方式和服务内容难以适应养老服务市场需求，老年人满意度低、入住的疑虑和顾虑难以消除;部分养老院在法治观念方面也存在短板，不尊重甚至侵害老年人合法权益的现象时有发生，直接或间接地损害其正常的经营和运行。

养老院结构不合理

总体来看，养老院建设结构类型把握不准，使养老院建设的类型结构从应然层面的“枣核形”(两头小、中间大)，成为实然状态的“哑铃形”(即呈现两头大、中间小)  。养老院建设需要有基本保障层面的，可以满足老年人最基本的养老服务需求，依靠政府、社会和个人三方共同解决;也需要有能够满足更高需求的中端甚至高端的，对于超出部分的需求采用市场化运作方式进行调节;还需要有纯粹高端式的养老服务需要，则可以全面推向市场，根据市场供求关系进行建设和发展。高端、中端和低端本应有相应的布局，但是，我国现有的养老院在该方面的分层尚不明显，结构比例安排也不大合理，开放性程度不够，亟须予以改进和提高。

养老院软件建设不到位

养老院的制度建设尚不完备，特别是对专业化的服务人员要求不高，配备不齐，从而从根本上损害并降低了养老院运行和管理的水平，无法满足老年人不断增长的对美好生活向往的需求和需要。在人员配备上，养老院一般由一定比例的管理、医护、护理和后勤等四类人员等组成。

据调查，我国民办养老机构的人员配置比例大致为“管理人员∶ 医护人员∶ 护理人员∶ 后勤人员 = 3∶ 2∶ 9∶ 3” 。从该比例可以看出，与老年人服务最直接的就是占比最大的护理人员，遗憾的是，这部分人员有过专门护理经验的少，年龄大、文化低又客观上减损了其素质提高的空间及再次培训的效果，而那些养老院建设中急需的特殊专业人才如医生、心理咨询师、营养师等却是严重匮乏。